Решения по защите населения предполагают более или менее серьезное вмешательство в жизнь населения, поэтому по отношению к редким и сложным чрезвычайным ситуациям, к которым относятся и радиационные аварии, обязательным элементом системы поддержки принятия решений является научно-техническая поддержка, которая основывается на экспертном и техническом потенциале специальных служб и научных организаций. К сожалению, до Чернобыля в СССР не было детальных схем подготовки и обоснования решений. По этой причине реализуемые решения иногда оказывались не самыми эффективными, а последствия крупных аварий не преодолены в полной мере до настоящего времени.

К моменту аварии на ЧАЭС существовала система организации защиты населения в чрезвычайных ситуациях, которая, как выяснилось позже, была достаточно формальной. Она включала: административный порядок действий и ответственности руководства АЭС; элементы аварийной системы реагирования эксплуатирующей организации (межведомственная группа оперативной помощи, поддерживающие научные организации); гражданскую оборону СССР с всеобъемлющим характером задач в части защиты населения и разветвленной организационной основой; необходимое санитарное регулирование (нормы радиационной безопасности и критерии принятия решений при аварии на ядерном реакторе); медицинское обеспечение в части оказания квалифицированной помощи пострадавшим от радиации; общий порядок расследования и ликвидации крупных аварий в промышленности (создание правительственных комиссий). При этом общая система государственного устройства не предполагала возможности принятия экстренного самостоятельного решения по серьезному вопросу ни одной из перечисленных элементов системы аварийного реагирования. Поэтому задачи крупного масштаба, такие как эвакуация населения города Припять были практически неразрешимыми для руководителей местного уровня.

Формально всеми признавалась необходимость научно-технического обоснования всех мер по ликвидации последствий аварии. Однако уже с первых недель после аварии, наметилась и другая негативная тенденция. Крупные решения, требующие значительных ресурсов и имеющие долгосрочные последствия, принимались без должного научного обоснования. Зачастую в основе принятых решений лежал краткосрочный политический интерес.

В таблице 1 представлены даты принятия решений (правительством или уполномоченными министерствами) по основным мерам защиты населения за первые пять лет после аварии и их некоторые характеристики с описанием вида принимаемых решений и их научной обоснованности.

По виду принимаемых решений они разделены на пять групп:

1. санитарные ограничения (С), которые представляли собой документы Главного санитарного врача;
2. административные решения с указанием конкретных населенных пунктов (АР). (обычно это были постановления высших органов власти);
3. распоряжения и приказы правительства или министерств, содержащие прямые рекомендации и инструкции по порядку проведения работ, так называемые ведомственные руководства и инструкции (ВР). Они, как правило, содержали те или иные дифференцированные в зависимости от характеристик радиационной обстановки ограничения и инструкции;
4. концептуальные (К) — это решения НКРЗ СССР, а позже РНКРЗ, по основным уровням вмешательства, для реализации которых необходимы в последующем законодательные или административные решения;
5. решения законодательных органов (З), которые либо предписывали реализацию каких-либо мер органам исполнительной власти, либо непосредственно определяли уровни вмешательства.

Санитарные ограничения включали регламентацию годовой дозы, дозы дополнительного облучения за жизнь, содержания радиоактивных веществ в продуктах питания и объектах природной среды. Принципиально важно, что практически во всех случаях санитарные ограничения, как и ведомственные руководства (в области сельского, лесного хозяйства), имели достаточно серьезное научно-техническое обоснование. Естественно, что концептуальные решения также сопровождались научным обоснованием. К сожалению, решения других видов, в том числе административные и законодательные, принимались зачастую без какого-либо обоснования.

Таблица 1.

Научно-техническое обоснование (НТО) решений по защите населения
и информирование населения при аварии на ЧАЭС

Номер	Дата	Вид решения	Решение по защитным мерам	НТО: да/нет	Затронутое население (тыс. жит.) или территории
1.	26.04.86	АР	Ограничение доступа к АЭС	Да
2.	26.04.86	АР	Йодная профилактика населения г. Припять	Да	32
3.	27.04.86	АР/С	Эвакуация населения г. Припять	Да	46
4.	01.05.86	АР	Эвакуация населения 30-километровой зоны	Да	115
5.	02.05.86	АР	Решение по йодной профилактике	Нет	0
6.	05.05.86	АР	Решение по йодной профилактике	Нет	400
7.	06.05.86	С	Ограничение на содержание 131I в продуктах питания	Да	3000
8.	10.05.86	АР	Решение о вывозе детей из г. Киев	Нет	1000
9.	12.05.86	С-ПГД	Определение предела годовой дозы (100 мЗв)	Да	270
10.	15.05.86	С	Зонирование территории по мощности дозы (1, 3, 5, 20 мР/час)	Да	<100
11.	16.05.86	С	Ограничение на содержание радиоактивности в продуктах питания	Да
12.	29.05.86	АР	Решение ЦК КПСС и СМ СССР о проведении дезактивационных работ в районах Украинской ССР и Белорусской ССР, подвергшихся радиоактивному загрязнению	Нет	250
13.	30.05.86	С	Мощность дозы и содержание радиоактивных веществ в продуктах питания	Да	200
14.	30.05.86	ВР	Рекомендации по защитным мерам в агропромышленном комплексе	Да
15.	22.08.86	АР	Определение так называемой зоны жесткого контроля (ЗЖК) по содержанию 137Cs в почве (15 Ки/км2)	Да	240
16.	23.04.87	С	Предел годовой дозы на второй год после аварии (30 мЗв)	Да	<100
17.	12.08.87	АР	Расширение ЗЖК, в том числе с учетом социальных факторов	Нет	240+40
18.	15.12.87	С	Ограничение на содержание 134Cs и 137Cs в продуктах питания	Да
19.	23.05.88	ВР	134Cs и 137Cs в почве и продукции	Да
20.	18.07.88	С	Предел годовой дозы на третий год после аварии (25 мЗв)	Да	<100
21.	13.09.88	АР	Расширение ЗЖК	Нет	280+6,0
22.	06.10.88	С	Ограничение на содержание 134Cs и 137Cs в продуктах питания	Да
23.	22.11.88	К	Принятие НКРЗ концепции ограничения дополнительной дозы за жизнь величиной в 350 мЗв	Да
24.	24.05.89 и 05.10.89	АР	Переселение по критерию дозы за жизнь	Да	5,8
25.	30.12.89	АР	Расширение ЗЖК	Нет
26.	26.01.90	АР	Льготы за повышенное содержание Cs в молоке	Нет	200
27.	16.03.90	АР	Переселение по критерию дозы за жизнь	Да	2,3
28.	28.09.90	АР	Зонирование по 137Cs в почве (1, 5, 10, 15, 30 Ки/км2)	Нет	260
29.	11.03.91	АР	Расширение перечня населенных пунктов с льготами за повышенное содержание Cs в молоке	Нет
30.	19.02.91	ВР	Рекомендации по защитным мерам в агропромышленном комплексе	Да
31.	08.04.91	К	Ограничение на дозу дополнительного облучения 1 и 5 мЗв/год	Да
32.	15.05.91	З	Критерии для зонирования (Cs в почве и ПГД) и льготы	Нет
33.	28.12.91	АР	Зонирование загрязненных территорий Росси в соответствии с законом	Нет	2,3 млн

Многие решения, затрагивавшие вопросы безопасности сотен тысяч людей (№ 5 и 12) или вносящие серьезное вмешательство в нормальную жизнь тысяч и миллионов жителей (№ 28, 29, 32 и 33) принимались вопреки результатам научного анализа и оценки последствий.

При принятии решений часто учитывался так называемый «социальный фактор», за счет которого зона применения контрмер расширялась. Большинство решений, кроме предусмотренных «35-бэрной» в 1988 г. и «дозовой» 1995 г. концепциями, не предусматривали завершения поставарийной фазы. Цепочку решений: «концепция»  — «решение правительственного или законодательного органа» — административное решение« сопровождало упрощение, а иногда и замена критериев на более «простые».

Ряд решений по защите населения и окружающей среды и ликвидации последствий аварии привели к серьезным негативным последствиям. Вот некоторые из них.

Вместо того, чтобы предпринять простые меры для соблюдения ВДУ, например, выделить окультуренные пастбища, местные органы власти оказались более заинтересованными в другом решении. В течение летнего сезона 1989 г. был накоплен большой объем данных по контролю содержания 137Cs в молоке и других продуктов питания местного производства. В ряде населенных пунктов вне зон определенных перечнями (№ 15, 17, 21 и 25 в таблице 1) были зафиксированы случаи превышения ВДУ по молоку из личных подсобных хозяйств. Не совсем верно случаи превышения ВДУ по молоку истолковывались как повод для ограничений потребления молока или других видов продуктов (допустимые уровни устанавливались в предположении постоянного одновременного потребления всех элементов рациона питания, каждый из которых содержит радионуклиды на уровне нормируемых значений). Затем последовало решение о компенсациях жителям этих населенных пунктов и поручение о подготовке перечней, которые и были подготовлены (№ 26 в таблице). В подготовке данных перечней участвовали компетентные ведомства — Министерства сельского хозяйства и здравоохранения. Можно было бы предположить, что проблема исчерпана. Однако, 06.08.1990 г. Правительство России рассматривает вопрос о льготах для лиц, работающих в зонах радиоактивного загрязнения. В отношении этих населенных пунктов (плотность загрязнения 137Cs выше 15 Ки/км2) и пунктов, где «невозможно производство чистой продукции» (практически полностью исчерпанном предшествующими перечнями), принимается решение о введении дифференцированной, в зависимости от плотности загрязнения 137Cs, системы компенсаций. Принимаются следующие граничные значения плотности загрязнения почвы 137Cs: 1, 5, 10, 15, 30 Ки/км2. Поручение о подготовке таких перечней, предназначенных исключительно для выплаты льгот и компенсаций, дается компетентным в этой области ведомствам — Госкомитету по экономике, и Министерству труда и местным органам власти. Соответствующие перечни были подготовлены и Государственным комитетом РСФСР по экономике введены в действие (№ 26 в табл. 5.3.1). Однако, называются они уже перечнями населенных пунктов, в которых невозможно производство чистой продукции, и включают большинство населенных пунктов Брянской и Калужской областей, где плотность загрязнения почвы 137Cs выше 1 Ки/км2. Таким образом, у местных властей появились все основания для запроса средств на проведение послеаварийных работ во всех зонах, где загрязнение почвы превышало 1 Ки/км2.

Информирование об аварии. Продуманная информационная кампания позволила бы серьезно минимизировать последствия аварии. Четкие информационные сообщения, в том числе и характеризующие неясность ситуации с продолжающимися выбросами радиоактивных веществ, дающие конкретное перечисление подвергшихся радиоактивному загрязнению регионов и четкие инструкции по предупреждению облучения щитовидной железы, контролю радиационной обстановки, могли бы способствовать смягчению напряженности. На самом деле информационная политика была совсем иной, причем это касалось не только населения, но и профессиональных работников, занятых работами по ликвидации аварии. Примечательно, что почти все руководители, побывавшие на ЧАЭС после аварии, отмечают противоречивость и неполноту имевшихся у них данных. Однако ни одному из них не удалось изменить ситуацию с информированием участвовавших в аварийных работах специалистов и населения. При практическом отсутствии официальной информации слухи стали главным и очень интенсивным источником сведений об аварии. Так, например, к моменту официального информирования жителей Припяти об аварии город покинула половина населения.

Из протоколов комиссии при Минздраве СССР: 2 мая (7-й день после аварии): «Признано целесообразным отказаться от импорта натрия-йода, т.к. йодная профилактика потеряла свою актуальность». 5 мая (10-й день после аварии): Потапов  А. И. (министр здравоохранения РСФСР) просит срочно обеспечить органы здравоохранения инструкцией по профилактике стабильным йодом. Инструкция по йодной профилактике утверждена. Поручается оформить и разослать инструкцию всем союзным республикам. Приведенные данные свидетельствуют о неполном понимании ситуации руководящими органами. Интенсивные выбросы радиоактивных веществ продолжались вплоть до 5 мая. Последовавшие во второй половине мая масштабные работы по йодной профилактике уже были запоздавшими.

Запрет на потребление молока и зеленых овощей. При наличии информации об аварии решение о запрещении и ограничении пищевых продуктов могло быть принято и на местном уровне на основе существовавших норм радиационной безопасности (НРБ-76), однако этого не было сделано. Ни четких указаний, ни разрешения на самостоятельные действия дано не было.

Йодная профилактика. Первые решения на союзном уровне (№ 5 в таблице 1) принимаются без какой-либо научной проработки и должной информации.

Интенсификация работ в 30-километровой зоне. Сразу после аварии в зону ЧАЭС было введено большое количество военнослужащих, в том числе солдат срочной службы в возрасте 19—20 лет. В конце мая было принято решение (№ 12 в таблице 1) об ускорении дезактивационных работ и массовом привлечении к ним резервистов (не имеющих опыта работы с источниками ионизирующих излучений). Масштабы и темпы запланированных дезактивационных работ не оценивались с позиций их реалистичности и возможных дозовых затрат, и многие цели оказались недостижимыми, а ряд задач можно было решить в более умеренном темпе, то есть с меньшими дозовыми затратами.

Подготовлено по материалам И. И. Линге (ИБРАЭ РАН).